Audizione del Procuratore generale della Corte di Cassazione in merito al disegno di legge costituzionale del Governo, n. 4275/C, recante "Riforma del titolo IV della parte II della Costituzione" (13 giugno 2011).

Dott. Vitaliano Esposito - PG presso la Corte di Cassazione

Audizione del Procuratore generale della Corte di Cassazione davanti alle Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia della Camera dei deputati, in merito al disegno di legge costituzionale del Governo, n. 4275/C, recante "Riforma del titolo IV della parte II della Costituzione" (13 giugno 2011). 

CONTRIBUTO DEL PROCURATORE GENERALE

VITALIANO ESPOSITO

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1. Vi sono molto grato per l’occasione che mi è offerta di esprimere il mio punto di vista – o, meglio, le mie riflessioni – su di un progetto di riforma costituzionale che concerne soprattutto il ruolo e la posizione istituzionale del pubblico ministero.

Per un dovere di obiettività e di lealtà verso i magistrati dell’ufficio che ho l’onore di dirigere, ho promosso una riunione che ha consentito un ampio e articolato dibattito su vari aspetti di una tematica che è di una complessità tale da apparire, a prima vista, inestricabile.

Pongo a vostra disposizione il documento conclusivo che riassume le preoccupazioni e le considerazioni critiche, coralmente esposte.

Pur condividendo, specie sotto l’aspetto tecnico, gran parte delle predette valutazioni, ritengo tuttavia doveroso esporre alcune riflessioni sulle linee di fondo del progetto di riforma (e non, quindi, sulle sue modalità tecniche di attuazione), quale contributo utile al dibattito.

2. Contributo reso con spirito di confronto, senza opposte pregiudiziali e posizioni rigidamente precostituite, come auspicato dal Capo dello Stato.

Contributo che ritengo doveroso sotto due profili, uno istituzionale, l’altro di riconoscenza.

2.1. Nei miei interventi in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario ho reiteratamente denunciato alcuni aspetti di una situazione di sostanziale ingiustizia in cui versa il nostro Paese.

Ciò m’impone di fornire, un apporto contributo costruttivo a un dibattito sulle misure che sono dal legislatore ritenute utili o necessarie, pur dovendo segnalare la settorialità dell’intervento; la non attribuibilità alla figura del pubblico ministero di tutte le disfunzioni del sistema; la non accettabilità di una dequotazione delle garanzie o, se si preferisce, la decostituzionalizzazione dei fondamentali principi che lo tutelano.

Non è questa una difesa corporativa, dovendo necessariamente limitare il mio contributo al punto decisivo della questione: all’esame, cioè, della proposta di separazione delle carriere quale condizione per l’attuazione di un giusto processo, tenendo conto della situazione di indipendenza del pubblico ministero e dell’incognita legata ad una espansione del suo ruolo.

2.2. L’altro motivo per cui ritengo doveroso il mio contributo si sostanzia nella riconoscenza E ponendo al servizio anche la mia quarantennale esperienza nelle più prestigiose assise internazionali sul funzionamento della giustizia penale.

Ho avuto, infatti, il grande onore, tra l’altro:

di aver partecipato, per lo più in qualità di capo della delegazione italiana, a New York, ai lavori preparatori dello Statuto della Corte penale internazionale, facendo parte, dapprima, del Comitato ad hoc (1995) e, quindi, del Comitato preparatorio per la istituzione della Corte (1996-1997) e partecipando, infine, alla Conferenza diplomatica del 1998;

di essere stato designato dal Comitato europeo per i problemi criminali, quale esperto scientifico incaricato, nell’ambito di un comitato internazionale ad hoc, della elaborazione e della redazione della Raccomandazione n. 19 del 2000 del Comitato dei ministri del Consiglio d’ Europa;

di aver convocato a Roma, dal 26 al 28 maggio u.s.,nella mia qualità di Presidente della relativa Rete, la Conferenza dei procuratori generali dell’Unione europea.

3. L’uno e l’altro strumento internazionale assumono carattere decisivo per tracciare le linee-guida che in questa sede interessano, mentre le conclusioni della Conferenza sulpubblico ministero quale organo di giustizia e promotore dei diritti umani, autonomo e responsabile, indicano il ruolo comune verso cui convergono in Europa le autorità incaricate dell’esercizio dell’azione penale.

3.1. Lo Statuto, cui hanno sinora aderito 115 Stati, sancisce non solo il principio di indipendenza, oggettiva e soggettiva e quello di imparzialità, tanto dei giudici che dei procuratori, ma anche l’autonomia organica dell’Ufficio del Procuratore da quello della Corte (art. 42).

3.2. D’altra parte, nel suo magistrale intervento svolto a Roma il 27 maggio u.s., nel corso della IV Conferenza dei Procuratori generali dell’Unione europea, Thomas Hammarberg, Commissario per i diritti umani del Consiglio d’ Europa, ha detto che occorre gettare un muro di sicurezza (firewall) tra pubblico ministero e giudice ed ha riferito di avere dalla sua esperienza imparato come la separazione dei poteri tra tali organi sia cruciale anche per gettare le basi per l’eguaglianza delle armi nell’intero sistema.

A ben vedere le preoccupazioni del Commissario concernono, da un lato, l’attuazione di un giusto processo e, dall’altro, l’incognita in ordine all’espansione del ruolo del pubblico ministero:

a) sotto il primo profilo esse sono in linea con la giurisprudenza della Corte europea che, sin dalla storica sentenza Delcourt (17 gennaio 1970) ha sempre ammonito che l’égalité des armes, principio fondamentale del giusto processo, mira a garantire l’eguaglianza delle parti dinanzi al giudice ed a proteggere l’effettività del dibattito contraddittorio; garanzia specifica che si aggiunge a quelle generali concernenti il diritto ad un tribunale indipendente ed imparziale. Il primo diritto si apprezza da un duplice punto di vista, perché l’indipendenza deve esistere nei riguardi sia del potere esecutivo che delle parti, e, quindi, anche, del pubblico ministero. Il secondo diritto, che si apprezza dal punto di vista sia soggettivo che oggettivo può prendere in considerazione, sotto quest’ultimo aspetto, anche le apparenze di imparzialità.

b) sotto il secondo profilo esse concernono le inquietudine che sul piano della stabilità del sistema democratico ha sempre suscitato la figura dell’inquirente e che sono oggi ancor presenti in alcuni Paesi dell’ Est. Esse concernono – ha detto il Commissario – il rischio che un pubblico ministero troppo forte possa trasformarsi in un quarto potere senza obbligo di rendiconto.

Le preoccupazioni del Commissario formano addirittura oggetto di un rapporto ad hoc sul pubblico ministero. Quello, di recentissima pubblicazione, elaborato dalla Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto – la cd. Commissione di Venezia - e costituente la seconda parte delle norme europee concernenti l’indipendenza del sistema giudiziario (testo adottato a Venezia il 17-18 dicembre 2010), il quale dedica un apposito capitolo ai rischi del potere eccessivo dei pubblici ministeri per l’indipendenza del sistema giudiziario (§§ 71-76).

Il Rapporto della Commissione esamina i principali modelli di organizzazione del pubblico ministero e riconosce espressamente che la Raccomandazione n. 19 del 2000 del Comitato dei ministri del Consiglio d’ Europa costituisce il fondamentale documento cui tutti i Paesi d’Europa devono ispirarsi in sede di riforma.

Questo strumento non privilegia alcun modello di pubblico ministero, sia esso dipendente o meno dall’esecutivo o, comunque, a lui subordinato.

Esso lascia gli Stati liberi di seguire la loro tradizione e le loro scelte di politica criminale, indicando, però, rigorosamente le condizioni che devono in concreto osservarsi perché il modello adottato costituisca un fattore di stabilità democratica.

E possa, comunque, assicurare, nel procedimento, il contraddittorio, nel rispetto di quel principio dell’ egalité des armes tra l’accusa e la difesa, che costituisce una delle componenti essenziali del giusto processo.

4. L’ esame della compatibilità della proposta di riforma con i canoni della Raccomandazione e con le altre linee in precedenza indicate non può essere effettuata in astratto.

Se si operasse in tal modo, si opererebbe tratterebbe una esercitazione accademica, con conclusioni alla Candide di Voltaire: il mio sistema è il migliore possibile e se c’è qualcosa di negativo, questo esiste per un motivo preciso e non può essere altrimenti .

4.1. Essa deve essere effettuata in concreto, tenendo conto del contesto, cioè della situazione italiana.

Della situazione italiana nel suo divenire, quale cioè, essa era al momento della scelta iniziale, ossia al momento della Costituzione, e quale essa oggi si presenta.

Per ciascun momento esaminando e comparando, in filigrana, la situazione processuale (sistema inquisitorio o accusatorio) con la situazione ordinamentale.

E per ciascun momento comparando il complessivo contesto italiano con quello dei Paesi con il nostro presentando una affinità di scelte processuali ed ordinamentali.

4.1. Sotto quest’ultima prospettiva il punto di partenza dell’analisi dovrebbe mirare ad accertare:

- se è vero che il nostro pubblico ministero é l’unico — tra ordinamenti sia di civil law sia di common law – ad essere indipendente dall’esecutivo.

- se è vero che esso é l'unico che — in un ordinamento processuale di tipo accusatorio – fa parte dell’ordine giudiziario, come avviene solo negli ordinamenti processuali di tipo inquisitorio.

Stabilito che il nostro pubblico ministero è indipendente dall’esecutivo e fa parte dell’ordine giudiziario, occorre chiedersene le ragioni storiche e la perdurante loro validità.

4.2. Generalmente si dice che iI costituente preferì una soluzione di compromesso, agevolata dalla sostanziale sfiducia nella magistratura da parte dei partiti di sinistra, favorevoli a forme di controllo politico sui giudici e quale correttivo del sistema previde il principio di obbligatorietà dell’azione penale.

4.3. Non interessa in questa sede chiarire se, come pure si dice, fu geniale, per quei tempi, l’armonia compromissoria raggiunta da De Gasperi e Togliatti.

Quello che interessa è che rispetto al passato - il che vuol dire non solo rispetto al codice Rocco, ma alla nostra tradizione risalente al codice napoleonico – fu innovato solo in ordine al principio allora vigente della dipendenza del pubblico ministero dall’esecutivo.

La questione della separazione delle funzioni o delle carriere non fu nemmeno sfiorata, perché all’epoca non poteva neanche essere ipotizzata.

In un sistema inquisitorio che pubblico ministero e il giudice facciano parte di un corpo unico è razionale ed addirittura ovvio.

Così come in un processo accusatorio – in un processo, cioè, di parti – sembrerebbe ovvio il contrario, con la conseguenza che il problema della separazione delle carriere si sarebbe dovuto porre al momento dell’adozione del nuovo codice e, al più tardi, al momento della costituzionalizzazione del giusto processo.

5. La situazione attuale impone una serena riflessione.

5.1. Riflessione che non concerne, però, il principio dell’indipendenza del pubblico ministero dall’esecutivo.

Se, invero, il diritto ad un giusto processo non è concepibile se il giudice non è indipendente da ogni altro potere, così il diritto ad un giusto processo – e a una giusta indagine che lo precede – non è concepibile se il pubblico ministero non è indipendente da ogni altro potere.

Se vi sono condizionamenti all’inizio dell’indagine, si smarrisce il significato dell’autonomia al momento della decisione.

Il valore dell’indipendenza – da noi conquistato al momento della Costituzione e per altri Paesi costituente un obiettivo da raggiungere – deve essere salvaguardato.

E questo valore deve, a maggior ragione, essere salvaguardato nel momento in cui le linee della giurisprudenza di Strasburgo indicano che il giusto processo deve scaturire dalla giusta azione del pubblico ministero.

Nel momento in cui la Convenzione europea vede il pubblico ministero come uno dei principali destinatari degli obblighi positivi che essa impone in un giusto processo, risulta evidente che tali obblighi possono essere adempiuti sono da un pubblico ministero indipendente, che sia subordinato soltanto alla legge.

Tra tali obblighi basilare è quello di salvaguardare, nelle indagini come nel processo, la dignità ed i diritti di tutte le parti, ivi compresi, ovviamente, quelli della vittima, che ha il diritto di intervenire nel processo ricostruttivo dei fatti.

Il pubblico ministero è così divenuto autonomo organo di giustizia, promotore dei diritti umani.

E la sua posizione e tutela costituzionale non può essere garantita con la tecnica normativa del rinvio alla legge ordinaria.

Autonomia e indipendenza del pubblico ministero da ogni altro potere sono principi che non possono essere decostituzionalizzati o surrettiziamente aggirati.

5.2. La necessità della riflessione concerne, invece, la questione della perdurante appartenenza di giudice e pubblico ministero ad uno stesso ordine.

La riflessione concerne, in particolare, gli effetti di una riforma del codice basata sull’adozione di un sistema accusatorio (tipico degli ordinamenti di common law), ma non accompagnata da riforme ordinamentali.

Riforme, invece, adottate in Portogallo, che pure si è munito di codice di rito che è una pedissequa traduzione del nostro codice dell’89 (ed è ivi entrato in vigore sin dal 1988) e che si è dotato di due Consigli superiori (uno per i giudici, l’altro per i procuratori).

Riflessione – sinora mancata – sulle ragioni per cui la Francia, che pure ha conservato il sistema inquisitorio in un ordinamento di civil law, si è dotato di una doppia formazione (uno per i giudici, l’altro per i pubblici ministeri) nell’ambito di un unico Consiglio superiore della magistratura.

5.3. Orbene, se si riflette, appaiono, a mio avviso, evidenti le ragioni della differente disciplina.

In Portogallo sono stati istituiti due autonomi organi di autotutela perché il pubblico ministero non fa più parte dell’ordine giudiziario.

In Francia è stato conservato il solo organo di autotutela con due sezioni perché il pubblico ministero fa ancora parte dell’ordine giudiziario ma è stata riconosciuta la diversità delle funzioni.

Si tratta di scelte coerenti anche perché diverso è il rapporto che si è venuto a determinare tra il giudice e il pubblico ministero nei rispettivi ordinamenti.

5.4. Il distacco, la netta separazione tra il giudice e l’organo che esercita l’azione penale è, infatti, connaturata con gli ordinamenti di common law (o, comunque, ad essi assimilabili)

Distacco che non è solo funzionale alle esigenze del sistema accusatorio ma costituisce elemento strutturale a quel modello.

Modello caratterizzato, in linea generale, da una rigida separazione tra polizia (che ricerca elementi di accusa), attorney o figura analoga (che valuta in autonomia l’utilizzabilità di tali elementi) e giudice, dinanzi a cui si forma, nel contraddittorio tra le parti, la prova.

Separazione che non esiste nel nostro sistema in cui il pubblico ministero forma un blocco monolitico con la polizia ed assume funzioni inquisitorie nella fase delle indagini preliminari e funzione di parte nella fase dibattimentale, con la conseguenza che le species del pubblico ministero e del giudice risultano ontologicamente diverse.

Nelle scuole insegnano – e non è leggenda – che se un attorney, per caso, entra nello stesso ascensore del giudice, quest’ultimo non può, quel giorno, esaminare alcun caso cui é interessato quell’attorney.

5.5. Questo distacco non è esistito, per ragioni storiche, nei paesi di civil law.

L’ordinamento di questi paesi si ricollega, per lo più, alle riforme che contrassegnarono, in Francia, il superamento di quella soglia fatale del senso di ingiustizia percepito, che generalmente prelude alla rivolta all’ordine costituito e talvolta sfocia nella rivoluzione.

In quel Paese, il superamento di quella soglia fatale, nel 1790, aveva indotto il Re – pressato dall’ondata rivoluzionaria a porre fine agli abusi del sistema giudiziario dell’Ancien regime – ad effettuare alcune fondamentali riforme (obbligo della motivazione delle sentenze, istituzione del Tribunal de cassation, etc).

Uno dei capisaldi della riforma fu costituito dalla istituzione della polizia giudiziaria sotto il controllo del Procuratore del Re.

Questa riforma sorse, in particolare, come reazione al dispotismo di Stato, con delatori anonimi, agenti provocatori e polizia segreta, che rendevano bendata la giustizia.

La polizia giudiziaria fu scorporata dalla polizia di sicurezza (distinzione, questa che non esiste nei Paesi di common law), cui furono affidati solo compiti di prevenzione dei delitti.

La polizia giudiziaria - fu detto nel codice del 3 brumaio dell’anno IV - ricerca i delitti che la polizia amministrativa non è stata in grado di impedire.

Per tal modo la polizia giudiziaria ed il Procuratore del Re costituirono i filtri delle notitiae criminis e resero credibile e più agevole l’intervento del giudice istruttore, dinanzi al quale si formava la prova, con conferma al dibattimento.

L’affidabilità del sistema fu garantita dall’appartenenza, sia del procuratore che del giudice, all’ordine giudiziario.

5.6. Questo é il sistema ancor oggi in corso nei sistemi di civil law (Francia, Belgio, etc) e questo è il sistema da noi vigente sotto l’impero del codice Rocco.

Si discute se con l’entrata in vigore del codice Vassalli il pubblico ministero sia ancora condizionato nell’esercizio dell’azione penale dalla notitia criminis (rapporto, denuncia querela) e questa questione è intimamente connessa con l’aspra dibattito in corso sui limiti del cosiddetto controllo di legalità.

Su quest’ultimo tema è noto come la maggior parte della magistratura – specie quella associata – rivendichi la titolarità di tale controllo.

Si tratta di un controllo preventivo, non legato alla notitia criminis, e che consente al pubblico ministero di ricercare se un reato é stato commesso. Controllo estraneo alla tradizione degli ordinamenti di civil law

Il dibattito si estende agli analoghi poteri che, nei Paesi dell' Est, prima della caduta del muro di Berlino, erano affidati alla Prokuratura di stampo sovietico.

Quale condizione per l’ ingresso di questi Paesi nella Grande Europa, il Consiglio d' Europa ha preteso la revisione dell’istituto, ritenendo che lo stesso, per la sua pervasività, potesse negativamente incidere sulla stabilità dei sistemi democratici.

6. Questo lungo excursus si è reso necessario per chiarire come all’interno del problema della separazione o meno delle carriere si intrecciano le due questioni evocate dal Commissario dei diritti dell’uomo ed intimamente tra loro connesse: quella concernente l’attuazione del giusto processo e quella riguardante il mantenimento di un equilibrio democratico.

Alla luce delle predette considerazioni e cercando di ricapitolare quanto finora detto, possono – a mio parere – fissarsi i punti seguenti:

sotto il sistema del codice Rocco, quale vigente dopo l’entrata in vigore della Costituzione, l’unicità delle carriere e l’esistenza di un unico organo di autotutela trovavano la loro base razionale sulle circostanze appresso indicate:

a) il pubblico ministero era un organo giurisdizionale: il suo ruolo era sostanzialmente analogo a quelle del giudice istruttore. Poteva, infatti, nell’istruzione sommaria, procedere all’arresto ed alla scarcerazione dell’imputato e poteva raccogliere la prova, che trovava la sua verifica al dibattimento;

b) il pubblico ministero ed il giudice (istruttore o del dibattimento) agivano nell’ambito di un sistema inquisitorio definito di tipo misto, sia nella fase della istruttoria che del dibattimento; i loro ruoli erano ontologicamente analoghi e le loro funzioni, diverse solo nella fase dibattimentale, convergevano verso un unico obiettivo: l’accertamento della verità.

c) il pubblico ministero era legato, nell’esercizio dell’azione penale, alla notitia criminis(rapporto, denuncia, querela);

d) il pubblico ministero aveva il controllo dell’attività di polizia giudiziaria;

e) quello che oggi viene definito, con una certa accentuazione, protagonismo irresponsabile di qualche rappresentante del pubblico ministero trovava all’epoca, tra l’altro, reazione endoprocessuale con la possibilità, offerta alla difesa, di chiedere l’immediata formalizzazione del processo;

f) la cultura della giurisdizione era ed è assicurata dal Consiglio superiore della magistratura nell’ambito della sua attività di formazione continua dei magistrati. Ed è questo un argomento che viene costantemente opposto a chi parla di separazione delle carriere, sotto il profilo che, lasciato solo, il pubblico ministero acquisirebbe una mentalità di tipo poliziesco.

6.2 Sotto il sistema del codice Vassalli, quale esso risulta in conseguenza delle note sentenze della Corte costituzionale del 1992 e della successiva legislazione dell’emergenza, la separazione delle carriere e la costituzione di un duplice organo di autotutela sembrerebbe potersi giungere a ritenere preferibile sulle circostanze appresso indicate:

a) Il pubblico ministero – che non arresta e non acquisisce la prova – non si ritiene possa ancora essere definito quale organo giurisdizionale. Esso resta certamente organo giudiziario o, meglio, come si è visto (supra, 5.1.) organo di giustizia, promotore dei diritti dell’uomo. E’ organo di giustizia perché è il fine di giustizia che oggi legittima il suo agire, posto che lo scopo ultimo del processo – oramai riconosciuto in tutta l’ Unione europea – è quello di trattare in modo corretto tutti gli affari per pervenire al proscioglimento dell’innocente o alla condanna del colpevole. E’, alla luce della Convenzione europea, organo promotore dei diritti umani perché non deve più, come si diceva un tempo, vendicare il diritto violato, ma deve oggi rivendicarlo, promuovendo, nel rispetto del principio del contraddittorio, il corretto accertamento e una reazione dell’ordinamento adeguata e proporzionata alla violazione. Sembra, infine, opportuno porre in evidenza che il pubblico ministero – in tema di libertà personale per le esigenze dell’art. 5 § 3 della Convenzione europea – non può neanche essere assimilato ad un magistrato abilitato dalla legge ad esercitare funzioni giudiziarie, come ripetutamente chiarito dalla Corte europea (cfr, da ultimo, Moulin c. France, sent. 23 novembre 2010);

b) il fatto che il pubblico ministero assuma la funzione di inquirente nella fase inquisitoria del procedimento e di parte nella fase accusatoria, porterebbe ad escludere, per le considerazioni già esposte (supra, 5.4.) che lo stesso possa far parte di un unico corpo con il giudice. La funzione ed il ruolo di giudice e pubblico ministero appaiono ontologicamente diverse. La separazione funzionale è connaturata con quella organica. La necessità della separazione ordinamentale sembrerebbe allora rafforzata dalla circostanza che lo stesso, in una fase accusatoria, fa valere dinanzi al giudice e nei confronti dell’imputato elementi di prova, raccolti nell’ambito di una fase inquisitoria, di concerto e con l’ausilio delle forze di polizia;

c) se si afferma la necessità di separare le carriere si deve derivarne, quale naturale conseguenza, l’istituzione di un separato organo di autogoverno per il pubblico ministero. Solo per tal modo, infatti, si può garantire anche al pubblico ministero l’indipendenza a lui riconosciuta rispetto all’esecutivo e a ogni altro potere dello Stato (supra, 5.1.);

d) in questa ottica, la composizione dell’organo di autogoverno dovrebbe essere tale da impedire – contrariamente a quel che al riguardo suggerisce la Commissione di Venezia (§ 66) – che i membri togati siano messi in minoranza dai laici.

E’ chiaro che se si dovesse operare nel senso della separazione delle carriere con la susseguente istituzione di un autonomo Consiglio superiore della magistratura requirente, vi sarebbe la necessità di regolamentare, con chiarezza, i compiti di indagine del pubblico ministero ed i suoi rapporti con la polizia giudiziaria.

E ciò al fine di eliminare in radice il rischio della creazione di un corpo separato dello Stato idoneo ad incidere sull’ equilibrio democratico e sul principio della sicurezza giuridica dei cittadini, cardine di ogni società democratica.

In tale prospettiva sarebbe importante chiarire (se del caso apportando le necessarie modifiche legislative):

che il pubblico ministero dovrebbe rimanere pur sempre legato, nell’esercizio dell’azione penale, alla notitia criminis (rapporto, denuncia, querela, etc.);

che il pubblico ministero non è il dominus del controllo di legalità: esso, invero, dovrebbe tendere alla ricostruzione della legalità violata, ma non potrebbe estendere la sua azione alla verifica che la legalità non sia stata per caso violata: ove dovesse verificarsi quest’ultima ipotesi il pubblico ministero verrebbe arbitrariamente ad assumere compiti di polizia, della pubblica amministrazione e della politica

che il pubblico ministero dovrebbe continuare ad avere – limitatamente alla notitia criminis – la diretta disponibilità della polizia giudiziaria;

che, quindi, il pubblico ministero non è il capo della polizia, ma rimarrebbe tuttora il controllore della polizia giudiziaria; il garante, cioè, della legalità processuale, sia sul versante investigativo sia su quello, di sua esclusiva competenza, dibattimentale;

che sembra opportuno ricordare come, all’esito di un appassionante dibattito, nel corso dei lavori preparatori dello Statuto della Corte penale internazionale, si sancì che il Procuratore può aprire un’inchiesta solo dopo aver valutato le informazioni sottoposte alla sua conoscenza (id est: notitia criminis) e a condizione che le informazioni in suo possesso forniscano un ragionevole fondamento per supporre che un reato di competenza della Corte è stato o sta per essere commesso (art. 53.1.a);

che all’argomento opposto sulla inesorabile consequenziale perdita della cultura della giurisdizione, va obiettato che la cultura della giustizia, dovrebbe trovare la sua fonte in una scuola superiore unica, aperta ad avvocati, giudici, pubblici ministeri ed ufficiali di polizia giudiziaria. Il modello del La.p.e.c. (Laboratorio permanente esame incrociato), formato da illuminati avvocati, docenti universitari, giudici, pubblici ministeri e tecnici, sta disincrostando dogmi e pregiudizi di stampo inquisitorio ed ha finalmente avviato, dopo oltre vent’anni (quasi una generazione) una cultura della civiltà accusatoria.

Solo per completezza di esposizione va esaminata, infine, la questioni concernente la scelta delle priorità per regolare il principio di obbligatorietà dell’azione penale.

In un seminario cui nel 1975 partecipai, a Strasburgo, sotto la guida del mio Maestro, il compianto Girolamo Tartaglione, vittima delle brigate rosse nel 1978, emerse che nei Paesi a quel momento aderenti al Consiglio d’ Europa vi era una tale convergenza in pratica sui principi di obbligatorietà o facoltatività dell’azione penale (principe de légalitéo d’opportunité des poursuites) da far apparire inutile la distinzione.

Il modo più semplice per risolvere il problema sarebbe quello di inserire, su determinazione consiliare, la scelta delle priorità nel circuito virtuoso istituito dalla circolare del Consiglio superiore del 2009 emessa in attuazione dell’articolo 6 del decreto legislativo n. 106 del 2006 sull’organizzazione degli uffici di procura.

Si tratta di un procedimento di garanzia – che sta manifestando grandi ed insospettate potenzialità innovative – il quale trova il suo vertice nel Consiglio superiore della magistratura e che vede coinvolti il procuratore generale di appello ed i dirigenti degli uffici di procura con l’intervento del Procuratore generale della corte di cassazione.

Si tratta di una autentica rivoluzione copernicana con cui, per la prima volta in Italia, è stato valorizzato, nell’organizzazione degli uffici, il concetto di uniforme esercizio dell’azione penale e, per la prima volta, l’uniformità è stata correlata al rispetto delle norme sul giusto processo.

Nel suo Rapporto, la Commissione di Venezia indica proprio nell’individuazione delle priorità un settore nel quale il parlamento e il ministero della giustizia o il governo possono, a giusto titolo, giocare un ruolo decisivo nell’elaborazione della politica in materia di esercizio dell’azione penale (§43).

La delicatezza del tema e la rilevanza degli interessi in giuoco, suggerisce, però, la necessità di una previsione costituzionale.

Occorre rilevare che tra i settori di intervento sinora esplorati, ha avuto un esito particolarmente positivo quello – ancora in corso, svolto in stretta cooperazione anche con i competenti uffici del Ministero della giustizia e le cui risultanze saranno sottoposte alle determinazioni del Consiglio superiore – concernente l’iscrizione delle notizie di reato nei relativi registri.